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聚焦PPP立法的五大問題（2017-08-11)

近日，討論了一年多的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》））終于千呼萬喚始出來。

　　去年7月，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）的立法工作進度，國務(wù)院2017年立法工作計劃也將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

　　此后一年多的時間里，國務(wù)院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部多次論證和調(diào)研，聽取各方面意見后，研究起草了《PPP條例（征求意見稿）》，并于7月21日發(fā)布。業(yè)界普遍認為，《PPP條例（征求意見稿）》的發(fā)布意味著PPP立法取得了實質(zhì)性進展。

　　據(jù)悉，社會公眾可以在2017年8月22日前登錄中國政府法制信息網(wǎng)，對征求意見稿提出意見。對此，中國經(jīng)濟時報就《PPP條例（征求意見稿）》起草過程中幾大爭議的焦點問題進行了梳理。

　　焦點一：基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)邊界如何明確

　　由于部委的分工和職能不同，在長期的工作開展中存在著兩套細則。因此，在PPP領(lǐng)域這兩個部委的職責(zé)如何劃分，一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的重點。

　　業(yè)界普遍認為，2016年7月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，為兩部委的權(quán)責(zé)劃分定了基調(diào)。會議提出，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩個領(lǐng)域推廣PPP模式，分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌。

　　但在實際工作中，對于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施這兩個領(lǐng)域的區(qū)分還是沒有明確的界定。

　　不明確界定和劃分公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的后果是給實際操作帶來困難。因為很多基礎(chǔ)設(shè)施就是提供公共服務(wù)的，如提供教育和醫(yī)療的教學(xué)樓和醫(yī)院大樓，還有一些產(chǎn)業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是包含公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了就沒法集成提高效率。

　　正在征求意見的《PPP條例（征求意見稿）》被認為是更高層面上統(tǒng)一政策口徑的文件，不過一些業(yè)內(nèi)人士表示，《PPP條例（征求意見稿）》不僅在名稱上沒有區(qū)別公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系，在具體內(nèi)容中關(guān)于兩部委的邊界還是沒有清晰的確認和劃分，因而并未從根本上解決財政部與發(fā)改委的職能分工問題。

　　同時，征求意見稿引入的“基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目指導(dǎo)目錄”（下稱“指導(dǎo)目錄”）機制具體如何操作還有很大討論空間，業(yè)內(nèi)人士表示，如能在指導(dǎo)目錄中對各類PPP項目的性質(zhì)做出明確界定，將對引導(dǎo)和規(guī)范PPP項目實踐有很大的意義。而關(guān)于指導(dǎo)目錄的制定主體，業(yè)內(nèi)人士建議由國務(wù)院主持制定，因為假若國務(wù)院有關(guān)部門均可分別制定，難免使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的邊界更加模糊。

　　焦點二：兩個評價的合理性必要性認定

　　在目前的PPP項目操作中，物有所值評估（VFM，valueformon?ey）和財政承受能力論證是PPP項目識別階段的兩項重要工作，無論理論界還是實務(wù)界都已形成了共識，PPP項目需要做“兩個評價”。

　　《PPP條例（征求意見稿）》提出，有關(guān)主管部門擬訂合作項目實施方案，應(yīng)當(dāng)會同同級發(fā)展改革、財政等有關(guān)部門，從經(jīng)濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔(dān)風(fēng)險等財政支出事項的，應(yīng)當(dāng)提請同級財政部門進行財政承受能力評估。

　　對此，業(yè)內(nèi)人士認為，這里提到的對實施方案的“必要性、合理性評估”和“財政承受能力評估”兩種評估實質(zhì)上也就是“物有所值評價”和“財政承受能力論證”，這兩項工作需要繼續(xù)堅持。另外，在國家嚴控地方債務(wù)的大背景下，為避免個別地方政府對“財政承受能力論證”的干擾，建議財政承受能力論證須上級政府財政部門或者省級財政部門統(tǒng)一審批。

　　焦點三：如何杜絕新官不理舊賬

　　PPP的核心思想是政府和社會資本合作，但在長達10~30年的合作期限中，如何保證PPP項目不受政府換屆換人的影響，如何杜絕新官不理舊賬，項目涉及的財政資金是否納入政府財政預(yù)算等，一直是社會資本方關(guān)心的問題。

　　此次《PPP條例（征求意見稿）》對此問題也作了著重闡釋，提出對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應(yīng)當(dāng)足額納入年度預(yù)算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金。政府和社會資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負責(zé)人變更的影響。

　　不過，雖然《PPP條例（征求意見稿）》明確了合作項目的財政支出必須足額納入政府年度預(yù)算，但受限于《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府只有中期預(yù)算規(guī)劃和年度預(yù)算，而那些需要由財政支出平衡未來收益的PPP項目，實際上是需要和政府長期預(yù)算相掛鉤的，并且目前的財政可承受能力評估也應(yīng)當(dāng)基于長期預(yù)算計劃的。有鑒于此，業(yè)內(nèi)人士認為，需要在立法中補充政府有責(zé)任將支出事項納入中期預(yù)算規(guī)劃，同時需要向財政部建議未來在預(yù)算法實施中引入長期預(yù)算計劃的機制，以解決長期穩(wěn)定支付依據(jù)的問題。

　　焦點四：民企參與如何落實

　　鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目是《PPP條例（征求意見稿）》希望達到的目標之一。征求意見稿明確要求不得排斥或限制非公有制社會資本方依法參與PPP項目，對于民企而言是重大的利好。但在實踐中，民營資本參與PPP項目遇到的往往是排斥和限制。

　　對此，政府官員也有自己的苦水，有地方政府官員告訴記者，當(dāng)?shù)氐?SPAN lang=EN-US>PPP項目社會資本方首選是國有企業(yè)，一來地方政府認為國企資金、技術(shù)實力雄厚；二來一旦以后出現(xiàn)問題，地方政府的壓力會小一些。除此之外，另一層原因是：并不是每個地方都能吸引一流的民企來做項目。

　　焦點五：如何堅持做好信息公開

　　此次《PPP條例（征求意見稿）》通過在原有部門規(guī)章基礎(chǔ)上立法，明確了PPP項目的信息公開和社會公眾的監(jiān)督權(quán)，這將有助于當(dāng)前PPP項目實現(xiàn)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。對于公開的內(nèi)容，盡管條例對不宜公開國家機密和商業(yè)機密的具體界定范圍未做說明，但列出了包括合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協(xié)議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結(jié)果等需要信息公開的正面清單，賦予社會公眾對項目發(fā)起和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。

　　據(jù)悉，為做好信息公開工作，財政部建立了全國政府和社會資本合作綜合信息平臺及項目庫，要求將全國擬以PPP模式實施的項目和PPP項目全部入庫。截至2017年6月末，按照財政部要求審核納入項目庫的項目13554個，總投資16.4萬億元，其中落地（已簽約進入執(zhí)行階段）項目2021個，總投資3.3萬億元。項目庫中國家示范項目700個。希望入庫管理能使PPP項目在陽光下運行，有效地推動更多的項目“真做PPP”和“做真PPP”。